Finanse samorządów a usługi komunalne

Skorzystanie przez gminy z funduszy unijnych nie musi doprowadzić do drastycznego wzrostu zadłużenia sektora samorządowego. Wystarczy właściwie zorganizować finansowanie i zarządzanie gospodarką komunalną.

W ostatnim okresie ukazało się wiele artykułów, wypowiedzi polityków, przedstawicieli Ministerstwa Finansów o grożącej samorządom zapaści finansów w związku z planowaną absorpcją funduszy Unii Europejskiej i koniecznością posiadania wkładu własnego.
Tzw. pomoc unijna w przeważającej części dotyczy usług komunalnych, a więc działalności gospodarczej o kluczowym znaczeniu dla stanu środowiska naturalnego mającego bezpośredni wpływ na jakość życia mieszkańców i perspektywy rozwoju naszych gmin. Infrastruktura techniczna umożliwiająca świadczenie usług komunalnych (sieci wodno-kanalizacyjne, ciepłownicze, elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, drogowe) jest wyznacznikiem rozwoju każdego kraju i fundamentem zdrowej gospodarki.
Z tego powodu wydaje się, że najważniejszą sprawą i warunkiem skutecznej pomocy unijnej jest odpowiedź na pytanie jak zorganizować i zarządzać tym tak ważnym dla nas wszystkich działem gospodarki aby zapewnić jego trwały rozwój.

Warunki udzielenia pomocy

Fundusze unijne stawiają określone warunki udzielenia pomocy: społeczne, ekologiczne, finansowe, organizacyjne (strukturalne). Instytucje pomocowe wymagają aby w wyniku zaangażowania pieniędzy pomocowych powstała nowa jakościowo sytuacja, chcą mieć gwarancję, że w przyszłości beneficjent będzie rozwijał się samodzielnie i nie zmarnotrawi udzielonej pomocy.
Wydaje się, że na takim rozwiązaniu powinno zależeć zarówno naszemu rządowi oraz władzom samorządowym.
Czy tak jest na pewno? Czy gospodarka komunalna w gminach zorganizowana jest w sposób gwarantujący jej trwały zrównoważony rozwój bez ciągłej kroplówki z budżetu gminy?
Czy powszechnie wdrożono podstawową zasadę zrównoważonego rozwoju - używający płaci? Czy ceny za wodę i ścieki odpowiadają warunkom Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków?
Odpowiedź, niestety nie jest pozytywna i nie napawa wielkim optymizmem. Dlatego pompowanie pieniędzy do nieefektywnych struktur organizacyjnych będzie marnotrawstwem społecznej energii zgromadzonej w dotacjach.
Należy zatem zacząć od naprawy złego prawa i nieprawidłowych struktur. Im zrobi się to szybciej tym więcej pieniędzy będzie można wykorzystać w gospodarce komunalnej.

Jak jest?

Tymczasem w bardzo wielu polskich gminach, przeważnie wiejskich lub miejsko-wiejskich, gminy same prowadzą działalność gospodarczą (zakłady lub jednostki budżetowe). Na ich terenie działają często tzw. spółki wodne utworzone w okresie PRL oraz firmy prywatne zajmujące się przeważnie transportem odpadów. Brakuje tu poważnych przedsiębiorstw, posiadających duży rynek, środki finansowe i majątek zapewniający firmie zarówno płynność finansową jak też zdolność kredytową, a tym samym możliwość absorpcji pomocy unijnej, zatrudniających wysokokwalifikowany personel, gwarantujący prawidłową eksploatację skomplikowanych technicznie urządzeń.
Gminy te są najbardziej zapóźnione, wymagają największego wsparcia lecz szanse na jego pozyskanie przy pozostawieniu istniejącej formy gospodarowania są znikome.
Jest również grupa stosunkowo niewielkich gmin, które wspólnie z sąsiednimi gminami powołały celowe związki komunalne i faktycznie przekazały im swoje zadania wraz z niezbędnym majątkiem. Takie związki działają jako międzygminne jednostki komunalne, posiadające swój budżet i osobowość prawną. Organizacja gospodarcza powstała w ten sposób, ze względu na swoją wielkość spełnia tylko niektóre kryteria unijne, nie ma jednak żadnej zdolności kredytowej, jest też zupełnie nieatrakcyjna dla zewnętrznych inwestorów finansowych, nie posiada środków finansowych zabezpieczających wkład własny przy ubieganiu się o dotacje. Gminy – członkowie związku będą miały poważne kłopoty ze zgromadzeniem wymaganych pieniędzy. W tym wypadku również potrzebna jest zmiana struktury zarządzania majątkiem komunalnym.
Trzecią grupę stanowią gminy, przeważnie większe miasta, w których gospodarką komunalną zarządzają wyspecjalizowane przedsiębiorstwa branżowe funkcjonujące w formie spółek prawa handlowego.
W dużych miastach są to podmioty posiadające duży majątek i rynek, wysokokwalifikowany zespół pracowników, strategię rozwoju i wieloletni plan inwestycji, zsynchronizowane ze strategią gminy i jej budżetem zadaniowym.
Ta grupa gmin i działających na ich terenie przedsiębiorstw znajduje się w najlepszej sytuacji od strony pozyskania pomocy unijnej jak i wkładu własnego.
Wydaje się, że również w tym wypadku można podjąć działania, które usprawnią funkcjonowanie podmiotów komunalnych i umożliwią pełniejsze zaspakajanie potrzeb klientów na wyższym jakościowo poziomie za godziwą zapłatę.

Jak może być

Od wielkości gminy oraz formy przedsiębiorstwa zajmującego się usługami komunalnymi, od wielkości obsługiwanego rynku zależą konieczne działania naprawcze, których podjęcie umożliwi pełniejsze zaspokojenie zbiorowych potrzeb na odpowiednim poziomie jakościowym.
Jest kilka możliwych scenariuszy rozwoju sytuacji w gminach.

Wariant pierwszy, nazwijmy go irackim.

Polega on na oddaniu gospodarki komunalnej w obce ręce np. wielkich zachodnich korporacji. Nie jest to pomysł nowy, częściowo już w Polsce został zrealizowany. Ostatnio był również reklamowany na łamach Rzeczpospolitej (Rz. Nr 84 z 09.04.2003r.) w dziale Ekonomia i Rynek poprzez promocję francuskiej firmy Vivendi Environement, która 30 kwietnia br. zmieniła nazwę na Veolia Environement. Propozycja ta, zdaniem autora, ma być dobrym lekiem na całe zło polskich usług komunalnych. Dowiadujemy się, że zaaplikowano go na dużą skalę w Czechach z bardzo dobrym skutkiem i usługi wodno-kanalizacyjne są rzekomo o 20 % tańsze niż w Polsce.
Jednym słowem, Polska staje się dużym rynkiem dla wielkiego ekobiznesu. Realizacja takiego scenariusza ma gwarantować spełnienie dyrektyw unijnych i umożliwić wykorzystanie płynącej stamtąd pomocy. Autor zapomniał dodać informację o ogromnych kłopotach finansowych firmy Vivendi (wielomiliardowe zadłużenie i ujemny wynik finansowy), które były powodem zmiany nazwy. Chyba nikt nie ma złudzeń, że w pierwszej kolejności takie kłopoty spadają na akcjonariuszy a w końcowym etapie koszty przerzucane są na klienta.
Nie tak dawno doświadczenie takie w Polsce dotknęło TPSA. W efekcie mamy jedne z najdroższych na świecie usługi telekomunikacyjne.
Przed spełnieniem pierwszego scenariusza przestrzegam włodarzy gmin i administrację rządową.
Pokusa, że ktoś za nas wypełni obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie (zadba o nasz majątek oraz zainwestuje swoje pieniądze na jego rozbudowę i modernizację) i zrobi to bezinteresownie nie obciążając nas kosztami albo przeniesie je na innych jest dziecinnym złudzeniem nie znajdującym potwierdzenia w rzeczywistości.
Jest oczywiste, że koszty inwestycyjne, bieżącego utrzymania, remontów oraz wszelkie podatki powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w cenie za usługę. Dlatego niezmiernie istotny jest koszt pozyskania kapitału inwestycyjnego, efektywność inwestycji i skutki utraty rynku przez rodzimy kapitał.
Jeżeli spojrzymy szeroko na rynek usług komunalnych to oprócz strategicznego wymiaru dla poszczególnych gmin i całego państwa ze względu na jego rozmiar i wagę dla dalszego rozwoju całej gospodarki, to rynek ten powinien być nie lada kąskiem dla polskich inwestorów szukających pewnych, nieryzykownych interesów. Dlaczego tak nie jest i co zrobić aby ten trend zmienić powiemy dalej.
Zrealizowanie pierwszego scenariusza w szerokim zakresie usług komunalnych sprowadzi rolę gmin do niewiele znaczących podmiotów w ogromnym stopniu uzależnionych od wielkich kolosów międzynarodowych. Relacje między gminą a wielką korporacją z całą pewnością nie będą partnerskie, choć dotkną najbardziej podstawowych zadań gminy.
Jaka będzie pozycja przeciętnego klienta usług energetycznych, telekomunikacyjnych czy wodno-kanalizacyjnych?
Czy rządowe i samorządowe urzędy regulacji spełnią swoją rolę w sytuacji dużych monopoli?
Jak odbije się to na polskim rynku pracy?
Jest pewne, że zainwestowany kapitał po krótszym lub dłuższym czasie zostanie z zyskiem wycofany i ulokowany w innym miejscu, wielce prawdopodobne, że poza naszym krajem.

Wariant drugi postępującego rozwarstwienia.

Gminy posiadające dobrze zorganizowane struktury zarządzające gospodarką komunalną, obejmujące rynek powyżej 100 – 150 tys. odbiorców, wykorzystują szansę skorzystania z dotacji unijnych. Dokonują na swoim obszarze konsolidację kapitałową działających podmiotów, które stają się w ten sposób jeszcze bardziej atrakcyjne dla inwestorów finansowych działających na rynku kapitałowym. Przynosi to widoczny efekt synergii i dynamiczny rozwój infrastruktury technicznej oraz wyraźną poprawę jakości życia mieszkańców przy umiarkowanych cenach za usługi na wysokim poziomie.
Gminy te stają się bardziej atrakcyjne również dla innych inwestorów. Następuje poprawa finansów gminnych, gdyż do budżetu wpływają dodatkowe pieniądze z tzw. podatków liniowych od wartości wybudowanych sieci (2% podatek) oraz z podatku od nowych nieruchomości. Można je przeznaczyć na modernizację i rozbudowę dróg gminnych (część z nich zostanie odbudowana przy inwestycjach sieciowych) lub na inne długo oczekiwane inwestycje w oświacie, kulturze czy sporcie lub budownictwie socjalnym.
Pozostałe gminy nie posiadające podmiotów gospodarczych charakteryzujących się w/w cechami, stanowiące mały nieatrakcyjny rynek dla podmiotów zewnętrznych nie potrafią spełnić wymogów gwarantujących pozyskanie pomocy UE i pogrążą się w stagnacji nie stwarzając warunków rozwoju dla lokalnego biznesu.
Poziom jakości usług i zadowolenia mieszkańców jest niski. Jednostki przedsiębiorcze zmienią miejsce osiedlenia, następuje odpływ i tak niewielkiego lokalnego kapitału.
Zwiększa się rozziew między gminami bogatymi i biednymi. Działania administracji rządowej i samorządowej regionalnej bez aktywnego uczestnictwa wspólnoty gminnej nie przyniosą znaczących efektów.
Przełamanie takiego stanu jest możliwe ale bardzo trudne, wymaga bowiem zrozumienia wewnętrznych przyczyn kryzysu.

Wariant trzeci, zrównoważonego rozwoju.

W całym kraju przy aktywnym wsparciu rządu i samorządu gminnego i wojewódzkiego powstają międzygminne regionalne holdingi infrastruktury technicznej (HIT), których spółki zarządzają siecią ciepłowniczą, elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacyjną, gospodarką odpadami itp. Podstawową spółką holdingową jest spółka energetyczna. Z uwagi na potencjał ona jest lokomotywą całego holdingu.
HIT zatrudnia wysokokwalifikowany personel zarządzający, obejmuje rynek powyżej 250 tys. odbiorców. Ma potencjał intelektualny i materialny umożliwiający skorzystanie z dotacji unijnych.
Holdingi infrastrukturalne tworzą w całym kraju w miarę równomierną sieć usług komunalnych świadczonych na podobnym wysokim poziomie w zależności od potencjału rozwojowego danego regionu.
Podmioty funkcjonujące w ten sposób, posiadające stabilny rynek na swoje usługi, ceny na poziomie gwarantującym trwały rozwój, stają się niezwykle atrakcyjne dla inwestorów kapitałowych. W szczególności dla inwestorów zainteresowanych pewnymi i nieryzykownymi inwestycjami.
Na początku akcjonariuszami holdingów są gminy, województwa samorządowe, skarb państwa. Następnie skarb państwa sprzedaje swoje akcje na rynku.
Akcje skarbu państwa oraz emitowane przez holding nabywają Otwarte Fundusze Emerytalne (OFE) i inwestorzy prywatni. Holdingi wypuszczają na rynek swoje wieloletnie obligacje, których nabywcami są m.in. OFE, zaciągają pożyczki w NFOŚ i GW i niezbędne kredyty bankowe.
Powstaje krajowy system gospodarki komunalnej.
Przyjęte rozwiązanie systemowe, w którym uczestniczą samorządy, prywatni inwestorzy i OFE, gwarantuje efektywność działających podmiotów (ekonomiczną i ekologiczną).

OFE inwestując nasze składki w HIT dają kilka strategicznych efektów:
- gwarantują swoim uczestnikom bezpieczeństwo emerytalne (pewna, nieryzykowna inwestycja),
- wpływają prawie natychmiast, tu i teraz, na podniesienie standardu życia swoich klientów (poprawa stanu infrastruktury i poziomu świadczonych usług komunalnych),
- przyczyniają się do wzrostu miejsc pracy i dochodów firm budowlanych w związku z inwestycjami HIT,
- pomnażają swój kapitał w dziedzinie należącej do strategicznych dla rozwoju Polski.

Holdingi infrastruktury technicznej :
- realizują swoje inwestycje wykorzystując dotacje unijne oraz m.in. kapitały OFE,
- zmieniają na korzyść stan środowiska - tworzą trwałe podwaliny nowoczesnej gospodarki,
- są doskonałym narzędziem realizacji regionalnych programów dotyczących energetyki i ochrony środowiska.

Gminy uczestnicząc w HIT jako współwłaściciele mają profesjonalne narzędzie do :

- wypełnienia swoich podstawowych zadań zaspokojenia elementarnych potrzeb mieszkańców,
- poprawy stanu środowiska naturalnego,
- stworzenia warunków rozwoju swojej jednostki,
- wzrostu potencjału inwestycyjnego,

Dodatkowo :
- współdecydują przy ustalaniu cen detalicznych,
- otrzymują wpływy z tytułu podatków,
- notują wzrost siły nabywczej.

Można dalej wymieniać zalety tego systemu dla mieszkańców, województwa i rządu.
Do wad natomiast można zaliczyć to, że HIT będą monopolami regionalnymi.
Ale, czy firmy zarządzające infrastrukturą sieciową mogą nie być monopolami naturalnymi?
Wydaje się, że jeżeli będą znajdować się pod nadzorem gmin, marszałka, rządowych urzędów regulacji oraz prywatnych inwestorów kapitałowych i OFE to będzie to dla naszego państwa i bezpośrednio nas mieszkańców znacznie bezpieczniejsze niż gdyby znalazły się w rękach wielkich międzynarodowych koncernów, których interesy nie znają granic.
Dlatego trzeci scenariusz wydaje się być najbardziej pożądany dla Polski.

Co można zrobić

Co zatem można zrobić aby umożliwić spełnienie scenariusza zrównoważonego rozwoju gospodarki komunalnej.

Co może zrobić Rząd RP.

- Nie powinien stwarzać atrakcyjnych warunków zakupu obligacji państwowych dla OFE ponieważ patrząc długofalowo jest to szkodliwe dla państwa polskiego.
- Zaproponować zmiany w ustawach, które utrudniają prawidłowy rozwój usług komunalnych i ich nadzorowanie oraz skuteczne egzekwowanie przepisów dotyczących ochrony środowiska.
- Umożliwić OFE inwestowanie w HIT.
- Wnieść w aporcie do HIT Zakłady Elektroenergetyczne lub chociaż ich części (sieci SN, NN oraz GPZ) czyli dawne rejony energetyczne.

Co może zrobić Marszałek Województwa.

Marszałek może i powinien zostać głównym inicjatorem i animatorem powołania HIT.
Województwo samorządowe może być akcjonariuszem powstałego holdingu.

Co mogą zrobić gminy.

- Nie pozbywać się majątku i firm komunalnych na rzecz inwestorów zagranicznych.
- Aktywnie włączyć się do powołania i tworzenia nowych regionalnych struktur holdingowych.

Zakończenie

Przedstawiony projekt powołania holdingów regionalnych nie jest próbą odkrycia Ameryki lecz propozycją sprawdzoną wielokrotnie w różnych dobrze rozwiniętych krajach świata. Choć nie wprowadzono takiego projektu w całości tzn. we wszystkich regionach jednego państwa, to dominuje on w najbardziej rozwiniętych regionach Niemiec, Włoch i w Danii.
W Polsce, mam nadzieję, również niebawem powstaną takie struktury, które w niedalekiej przyszłości mogą być przykładem dla innych. Są już i u nas bardzo dobre początki. Co będzie dalej, wszystko zależy od śmiałych i szybkich decyzji Rządu i samorządów.
Dobro wspólne jakim jest z całą pewnością infrastruktura komunalna musimy wytworzyć przede wszystkim sami w oparciu o własne siły i kapitał.

Krzysztof Jan Owczarek